О.Вьюгин: Целесообразна отсрочка до конца года по введению нового порядка ведения котировальных листов биржами

Целесообразна отсрочка до конца года по порядку реализации постановления "Об организаторах торговли", которым установлено, что с 1 июля ведение котировальных листов может осуществляться только биржами, к которым предъявляются особые требования по сравнению с организаторами торговли. Об этом в интервью газете "КоммерсантЪ" заявил глава Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) Олег Вьюгин. Далее приводится полный текст интервью.

- Вы неоднократно заявляли о намерении ревизовать нормативно-правовую базу ФКЦБ. Что вы собираетесь сделать в первую очередь, а что - позже?

- Прежде ревизией мы заниматься не могли, потому что таких полномочий не было. Они появились буквально на днях, когда президент подписал соответствующее положение. Однако ни о какой масштабной ревизии речи не идет. Другое дело, что есть несколько проблем, доставшихся нам в наследство от ФКЦБ, которые сегодня требуют вмешательства.

Например, связанные с институтом финансовых консультантов. Сейчас в Думе рассматривается законопроект, отменяющий их обязательность. Изменения в законодательстве требуют пересмотра ряда нормативных актов. Кроме того, мы будем вынуждены принять определенные меры по порядку реализации постановления "Об организаторах торговли". Им установлено, что с 1 июля ведение котировальных листов может осуществляться только биржами, к которым предъявляются особые требования по сравнению с организаторами торговли.

Две основные биржи - РТС и ММВБ - приняли соответствующие меры и, как ожидается, зарегистрируют до 1 июля дочерние структуры, соответствующие новым требованиям. Но это только половина пути. Вторая проблема заключается в том, чтобы перевести листинг компаний на эти фондовые биржи. А этот перевод может быть осуществлен лишь решением советов директоров эмитентов. Их немало - более 100. Очевидно, что до 1 июля они не успеют. Нам бы не хотелось, чтобы из-за этого были проблемы на рынке. Мы стоим перед выбором: либо приостановить листинг с 1 июля, либо принять какие-то меры. Учитывая, что фондовые биржи созданы и речь идет лишь о некоем техническом периоде, можно пойти на отсрочку - дать возможность эмитентам подготовиться. Полагаю, что отсрочка до конца этого года - приемлемый вариант.

Сама же идея того, что к фондовым биржам предъявляются требования по структуре акционеров, возлагаются определенные обязанности по контролю за эмитентами, раскрытию информации, соответствует мировой практике. Наша задача ввести хорошую практику, не дестабилизировав финансовый рынок.

Есть проблема и с организацией раскрытия информации об эмитентах. Федеральный орган по рынку ценных бумаг обязан обеспечить раскрытие этой информации. Фактически же она как-то оказалась передана структурам, предоставляющим ее на платной основе. На сайте ФКЦБ процесс раскрытия увял, а на платных сайтах такая информация появилась.

- Сейчас, по мнению ряда экспертов, раскрывается избыточный объем информации. Будут ли изменены соответствующие нормы?

- Хитрый вопрос. Я бы выделил здесь два момента. Институт раскрытия информации об эмитентах придуман не нами, а творцами мирового фондового рынка. Сегодня объем раскрытия информации эмитентами во всем мире растет. Практика становится настолько изощренной, что уже требуется немало посредников между инвестором и эмитентом. Они могут в доходчивой форме интерпретировать массив информации для принятия решения о покупке активов. Инвестор, окруженный таким потоком информации, созданным не без участия как раз посредников, вынужден, чтобы не захлебнуться, пользоваться их услугами и тратить на это средства.

Однако даже такая сложная структура раскрытия информации не сильно помогла инвесторам на американском фондовом рынке. Так, в случае с компанией WorldCom 185 млрд долл. испарились просто потому, что люди купили не те обязательства: совет директоров не раскрыл информации о реальном положении дел в компании. Напрашивается вопрос: что такое все эти требования по раскрытию перед желанием одних продать, других купить и заработать? Может, действительно вся эта пирамида раскрытия информации никакого реального толка инвесторам не дает? Ответ на этот вопрос заключается в том, чтобы правильно определить меру раскрытия, за которой полезность для инвестора начинает падать, а доход посредников расти.

Что касается нашей ситуации, то здесь все усугубляется тем, что само раскрытие информации может быть эффективным для инвестора лишь тогда, когда действуют все другие правила хорошего поведения на рынке. Например, не процветает инсайдерская торговля и манипуляция. Какой толк инвестору от того, что он получает подробную информацию о компании, когда при покупке акций или облигаций его обманут другим способом?

Так что нормы по объему раскрытия информации нужно рассматривать в совокупности с другими нормами регулирования. На российском рынке эти вопросы до конца не решены. У нас так и не появился закон "Об использовании инсайдерской информации", пока нет и реальных полномочий регулятора по борьбе с манипуляцией. Так что на проблему избыточного раскрытия информации надо взглянуть еще раз. Не в плане исправления ошибок, а в том плане, насколько действующая система действительно помогает инвесторам ориентироваться на рынке. Мы будем рассматривать этот вопрос.

- Каким вы видите регулирование этого сектора?

- Очевидно, что нужен закон об использовании инсайдерской информации. Мы будем предпринимать максимум усилий к тому, чтобы он был принят. Прежний закон предлагался депутатами и, по сути, опирался на положения немецкого законодательства. Но, как известно, что русскому хорошо, то немцу - смерть. В нашем случае, видимо, наоборот: что немцу хорошо, то русскому - тоска. Придется искать компромисс, может быть, стоит сделать закон не столь широким по охвату разных случаев. Для рынка важен хотя бы факт того, что есть угроза быть наказанным. Когда процесс ненаказуем, соблазн использования инсайда будет велик.

- Игорь Костиков пытался бороться с применением офшорных схем на фондовом рынке. Вы это продолжите?

- Нынешняя система входа нерезидентов на российский фондовый рынок создана в начале 90-х. В то время, когда появился интерес нерезидентов к российским компаниям, она обеспечивала минимизацию рисков иностранных покупателей акций на российскую банковскую систему, на российскую инфраструктуру. Взамен нерезиденту предлагалось брать риск "на российского брокера", который обеспечивал решение сложных вопросов внутри России. Все это закончилось тем, что несколько крупных брокерских компаний монополизировали вход иностранных компаний на российский рынок по офшорным схемам. В итоге получилось, что инвестиции нерезидентов не монетизируются в России, оседая в офшорах.

Данная схема дополняется и системой организации торговли на РТС, где фактически не существует консолидированных рыночных котировок по акциям, а присутствуют лишь индивидуальные котировки брокеров. И каждый брокер может взять котировку с экрана на покупку, но предложить другую котировку на продажу нерезиденту, проведя сделку вне биржи. На этом строится заработок брокера. По этой причине торговый оборот на РТС оценивается в 20-30 млн долл. Тогда как на ММВБ, где такие схемы не работают, оборот на порядок больше.

При этом фактические объемы сделок, проводимых с использованием котировок, выставляемых на РТС, не меньше - просто там большой объем внебиржевых сделок. Сами брокеры и клиринг производят. Биржа, которой управляют они же, за это ничего не получает. В свое время такая система торговли была востребована, потому что Россию отличал высокий уровень риска. Сейчас ситуация другая и есть все предпосылки к тому, чтобы спрос на услугу менялся. Немало нерезидентов хотели бы иметь прямой доступ на российские торговые площадки и готовы заводить капитал в Россию. Есть ощущение, что развитие инфраструктуры стало отставать от жизни.

- Однако и многие российские компании предпочитают работать на фондовом рынке через офшорные схемы.

- Это немного не о том. Понятно, что изменения произойдут в том случае, если все осознают, что они неизбежны. Мы, в свою очередь, будем этому процессу содействовать. Например, через требование к клирингу. Такие требования будут постепенно вводиться. Мы можем делать это через законодательную базу для создания центрального депозитария и центрального клиринга. Когда я работал в ЦБ, была мысль создать систему денежного клиринга на базе ЦБ. Создание полноценной системы расчета по деньгам было бы очень полезным для рынка. Фактически ЦБ содействует этому на рынке ОФЗ косвенно через расчетную палату ММВБ. Мы будем всячески помогать этому процессу.

Я знаю о предложениях создать центральный депозитарий на базе объединения ДКК и НДЦ. ФСФР не будет в это вмешиваться. Для эффективной работы центрального депозитария нужно прописать в законе требования к нему и его полномочия. В частности, нужны требования к структуре акционерного капитала, чтобы он пользовался доверием на рынке. Если центральным депозитарием будет владеть одна частная организация, возникнет риск недоверия к этой системе. Если он будет государственным, то рынок, скорее всего, также не воспримет эту идею. Мол, государство сможет в любой момент воспользоваться информацией, что ущемит интересы рынка. Поэтому структура владельцев центрального депозитария должна быть, на мой взгляд, диверсифицированной.

Есть и еще одна сторона вопроса - полномочия центрального депозитария. Например, информация о каких записях в реестрах будет юридически признавать право собственности на ценные бумаги - записи в центральном депозитарии или записи в реестрах. Все это нужно определить законом. Такие поправки мы уже готовим, и надеюсь, в течение этого года ситуация прояснится.

- Какие еще меры необходимы, чтобы регулирование финансового рынка было полноценным?

- Много чего нужно. Вот некоторые примеры. Есть проблема контроля и в первую очередь профессиональной готовности самого персонала ФСФР эффективно осуществлять работу по контролю за исполнением законов и норм участниками рынка ценных бумаг. Пока сюда приходят на год-два, чтобы научиться, обрасти связями и уйти туда, где платят. Далее, чтобы сделать контроль систематическим, было бы полезно ввести понятие пруденциальных норм регулирования. Это нечто схожее с политикой регулирования ЦБ банковской системы, когда он получает информацию не только на основе проверок, но и при помощи мониторинга пруденциальных норм.

При этом любые контрольно-надзорные меры эффективны, когда у госрегулятора есть возможность принять меры к нарушителям. В этом плане возможности ФСФР достаточно ограничены. Насколько мне известно, у регулятора есть право применять административные меры наказания, но оно урезано до смешного. Не говорю о смехотворности размера штрафов. Установлен срок в три дня, за которые можно составить протокол нарушения и предъявить требования нарушителю, причем только в присутствии наказуемого. А если он не пришел, нет и взыскания. Что за шутник все это придумал? Если бы у ЦБ были такие полномочия, я посмотрел бы, как бы он регулировал банки...

Есть и еще более широкая проблема, связанная с уголовным наказанием. Эти наказания реализуются от лица правоохранительных органов. ФСФР может лишь предложить им применить меры при наличии состава преступления. Однако состав необходимо установить, проведя следствие. Этим полномочием ФСФР не наделена, а правоохранительные органы не очень-то, на мой взгляд, расположены это делать. Ведь с точки зрения отчетности эти дела не столь крупные, а с точки зрения следствия - весьма непростые. Я понимаю, что у нас не завершена судебная реформа, деятельность регуляторов и министерств признается не очень эффективной, но тем не менее мы когда-нибудь осознаем необходимость решения этих проблем так, как это воплотилось на зарубежных финансовых рынках в полномочиях таких регуляторов, как SEC, BOFIN и другие.

- Вы не раз заявляли о намерении отделить ФСФР от правительства, однако вас не поддержал Алексей Кудрин.

- На самом деле мы говорим об одном и том же, но по-разному. Я вовсе не говорил, что финансовый регулятор должен быть полностью независим. Финансовый регулятор должен находиться в оперативной независимости от правительства, но быть подотчетен ему. Это означает, что ежегодно финансовый регулятор отчитывается перед, например, Минфином о проделанной работе. Правительство оценивает эффективность его работы и делает выводы. Если будут выявлены проблемы, можно предложить парламенту отстранить руководство. Но это не означает, что правительство в течение всего года вправе вмешиваться в деятельность регулятора. Правительство не должно указывать, зарегистрировать или отменить эмиссию, принять или отменить нормативный акт. Это должен решать коллегиальный орган, который называется регулятором финансового рынка. Обязательный момент независимости - бюджетная автономия, когда бюджет организации формируется за счет взносов участников рынка. Они, естественно, поступают на казначейский счет, то есть их поступление и расход находится под контролем казначейства и Счетной палаты.

- Насколько, на ваш взгляд, участники рынка готовы принять такую систему? Не будут ли связывать работу регулятора с компаниями, финансирующими деятельность ФСФР? Сейчас, например, при невысоких зарплатах чиновников велик соблазн воспользоваться служебным положением.

- А не надо к этому подталкивать. Во-первых, надо создавать механизмы, которые бы не позволили чиновникам, проводящим такую практику, находиться на своей должности. Внедрять механизмы обратной связи с использованием СРО и ассоциаций, чтобы препятствовать аффилированности госрегулятора с участниками рынка. Во-вторых, регулятор должен иметь достаточно ресурсов для полноценной реализации своих функций. Несколько месяцев назад я пришел в ФКЦБ и увидел, в каких условиях работают сотрудники. Три метра на человека - как сельди в бочке, видавшие виды столы, архив в коридорах прямо над головой, в бытовые помещения лучше просто не заходить. Затем посмотрел на зарплату по штатному расписанию: главный специалист - 2197 руб. в месяц. Это в Москве, где среднемесячная заработная плата - за 10 тыс. руб. Первая мысль, которая у меня возникла,- эта организация попросту никому не нужна, раз ее так обеспечивают.

- Удалось ли вам обеспечить сотрудникам высокие зарплаты, являющиеся залогом качественного регулирования?

- Не высокие, а конкурентоспособные. Сейчас указом президента зарплаты повышены, и это имеет явный положительный эффект, хотя они остались ниже границы конкурентоспособности для финансового рынка. Если правильно использовать это решение - не просто повысить зарплату, а сформулировать и требования к сотрудникам, поставить перед ними интересные задачи, то это будет иметь положительный эффект.

- Кадровый состав регулятора сильно изменится?

- Основную массу сотрудников мы перевели из ФКЦБ, и вопрос по коллективу фактически решен, хотя вакансий осталось прилично. Моей задачей было определить руководящий состав. Здесь произошла серьезная ротация. Руководители управлений могут сами формировать штат.

- Как скоро ФСФР будет принимать решения по регистрации проспектов эмиссии и лицензированию?

- Есть постановление правительства "Вопросы службы по финансовым рынкам" - этот документ делегировал нам функции, но не определил форму принятия решений (коллегиально или на основе единоначалия), которая будет определена пока не утвержденным положением о ФСФР. Поэтому, несмотря на указ президента, который вернул ФСФР правоустанавливающие функции, нормотворчеством мы заниматься не можем. Для практической деятельности по регистрации проспектов эмиссии и выдачи лицензий нам не хватает печати. Не можем изготовить, так как не утверждено сокращенное название службы. Так что тут мы на низком старте, ждем, когда судья выстрелит. Что же касается правительственных поручений, то здесь работы выше крыши.

- Какие функции готовы отдать СРО?

- Есть несколько вариантов выстраивания взаимоотношений со СРО, определения их роли. В ряде видов экономической деятельности есть госрегулятор, в ряде - он отсутствует. В первом случае есть законодательство, определяющее полномочия регулятора. Он, как правило, в рамках этого законодательства имеет право нормотворчества. Для СРО этого вида деятельности остается пространство по дополнению положений законодательства и норм, изданных регулятором. Это могут быть дополнительные стандарты и требования, которыми госрегулятор не занимается. Ну, например, в случае финансового рынка, это установление стандартов электронного обмена информацией. Ведь это именно участникам рынка выгодно договориться о едином стандарте для того, чтобы эффективно обмениваться информацией и унифицировать свои взаимоотношения с клиентами. Есть много функций, которые регулятор может взять на себя, а может отдать СРО. Например, сбор отчетности, аттестация.

Есть сектора, где нет госрегулятора,- нотариат, адвокатура. Там роль СРО, естественно, резко повышается. Если говорить про финансовые рынки, то на сегодня там уже существует госрегулятор. Если мы хотим придать функции нормотворчества и СРО (а это значит, что членство в СРО должно быть обязательным), то тогда нужно просто ликвидировать госрегулятор. Ведь ситуация, когда на одном поле деятельности существует СРО и госрегулирование с одинаковыми полномочиями по реализации законов, это просто прямой конфликт. Его создавать нельзя. Тогда я прошу сторонников тотального саморегулирования быть честными: если предлагаете ввести саморегулирование, одновременно вносите поправки в законодательство, ликвидирующие госрегулятор. В мировой практике сегодня идет отход от чрезмерно широкого использования практики СРО. Чрезмерное их усиление, придание им функций обязательного к исполнению нормотворчества приводит к ущемлению прав потребителей услуг в той сфере деятельности, на которой действуют СРО, так как они, прежде всего, призваны защищать интересы своих членов, а не потребителей. Я бы советовал задуматься над этим всем сегодняшним участникам дебатов по поводу закона о СРО и об аудиторской деятельности в России.

- ФКЦБ вела политику превращения инвестора в главного фигуранта фондового рынка, а интересы профучастников часто не замечались. Какова ваша точка зрения на это?

- Общепринятая в мировой практике миссия финансового регулятора звучит примерно так: обеспечение стабильности финансового рынка и защита прав клиентов финансовых институтов; поддержание доверия всех инвесторов к институтам этого рынка; обеспечение прозрачности функционирования рынка, равных прав доступа к его услугам, справедливой конкуренции. Примерно так госрегуляторы описывают свою миссию. Ставить во главу исключительно интересы инвестора - крайность.

- Будете ли менять требования к брокерам?

- Будем. Надо исходить из того, что брокер - один из профучастников. Можно описать его деятельность через систему рисков, которую он на себя берет. Естественно, что следующий шаг - определить требования к уровню этих рисков. Это и есть система пруденциального надзора.

- Как вы собираетесь решать проблему двойных реестров?

- Мировой опыт подсказывает, что окончательно эту проблему можно решить только созданием центрального депозитария, записи на счетах депо которого признавались бы единственным законным источником установления прав собственности на ценные бумаги.

- Ряд экспертов говорит, что ФСФР юридически не является правопреемницей ФКЦБ. А значит, судебные процессы с участием ФКЦБ могут быть закрыты за отсутствием субъекта разбирательств. Есть ли такая проблема?

- Надеюсь, что этого не произойдет. ФКЦБ - организация, которая была обозначена президентом как госрегулятор финансового рынка. Теперь президент принял решение ФКЦБ упразднить, а ФСФР передать функции регулирования. То есть представитель государства получил прежние функции ФКЦБ. Тем не менее мы предлагаем в постановлении правительства, утверждающем положение о ФСФР, указать на процессуальную преемственность.

- Многие компании искусственно раздувают капитал, обходят требования к маржинальной торговле, устанавливая "плечи" большого размера. Как разрешить эти проблемы?

- Они их не обходят, а в открытую нарушают. Такие нарушения - результат половинчатого законодательства. Вопроса правоприменения мы уже касались.

- Игорь Костиков считал, что развитие фондового рынка сдерживается недокапитализированностью банковской системы. Вы с этим согласны?

- Я бы так не сказал, хотя уровень капитализации банковской системы оставляет желать лучшего. Банки - активные профучастники рынка ценных бумаг. Банки - это 60% рынка. Для фондового рынка важно, чтобы развивались институты коллективного инвестирования. Для тех, кто хочет "поднять" деньги для бизнеса, есть выбор - либо получить кредит в банке, либо получить их на фондовом рынке через эмиссию акций или облигаций. И если сегодня эмиссии облигаций выкупаются банками и банки же активно покупают акции, то я бы хотел, чтобы на рынке со временем возросла доля коллективных форм инвестиций.

- Можно ли ожидать, что регулятор займется вексельным рынком, который сейчас фактически ничем не регулируется? Между тем многие пенсионные фонды вкладывают средства своих клиентов именно в этот инструмент.

- Вексель не является источником финансирования инвестиций. Это денежное обязательство, которое используется для управления ликвидностью. Инвестиции НПФ в векселя вряд ли связаны с целью выстроить нормальную инвестиционную политику. Известно, что компании, учредившие свои НПФ, загоняют туда пенсионные накопления служащих по солидарным схемам, а потом забирают эти деньги обратно через выпуск векселей. Таким образом, риск концентрируется на этой компании. Не очень хорошая практика. Достаточно вспомнить Enron. Где теперь пенсии сотрудников этой компании? Инвестиционные риски пенсионных накоплений лучше диверсифицировать.

- На пенсионном рынке проблема реинвестирования стоит крайне остро. Фонды являются некоммерческими организациями, и единственная возможность заинтересовать учредителя - предложить ему дешевый инвестиционный ресурс - пенсионные резервы.

- Цель деятельности НПФ не в том, чтобы предоставить дешевый ресурс учредителю, а в том, чтобы сохранить и приумножить пенсионные накопления работников. Если какой-то НПФ ставит своей целью то, что вы сказали, то, поверьте мне, это не пенсионный фонд, а SPV (Special Purposes Vehicle), созданное учредителем для ухода от налогов. Если речь идет о финансировании развития компании и компания не может эти средства заимствовать, но у нее есть прибыль, то почему бы не финансировать развитие компании из нее? Если речь идет о пенсионном обеспечении, то инвестиционная политика предполагает диверсификацию рисков и вложения в инструменты, имеющие перспективы долгосрочного роста, к коим векселя не относятся. Требования к вложениям пенсионных фондов должны быть таковы, чтобы средства вкладчиков и участников инвестировались в широкий круг долгосрочных инструментов. В идеале пенсионные резервы частных фондов и пенсионные накопления государственного пенсионного страхования должны размещаться по общему порядку. Люди, лоббирующие иное, должны понимать, что идут против интересов работников.

- Каким образом выстроена в ФСФР система регулирования пенсионных фондов?

- Мы создали управление коллективных инвестиций. В нем сформирован отдел контроля размещения пенсионных резервов, инвестирования пенсионных накоплений и выполнения обязательств пенсионных фондов. Его деятельность будет заключаться в контроле за размещением пенсионных резервов и накоплений. Мы будем стремиться к определенной унификации правил размещения негосударственных и государственных пенсионных средств. Часть сотрудников отдела будет сформирована из сотрудников инспекции НПФ.

- Будете ли вы привлекать сотрудников из Минфина, прежде регулировавшего процесс инвестирования пенсионных накоплений?

- Минфин предоставляет своим сотрудникам более выгодные условия труда с точки зрения оплаты. И департамент Беллы Златкис, который заведовал пенсионными вопросами, достаточно консолидирован. Оттуда трудно переманить специалистов. Если Минфин будет жестко понижать людей в должности, то, может, нам кто и перепадет, но пока он передал нам только вакансии.

- Сколько времени вам нужно, чтобы надзор стал полноценным?

- Это зависит от того, как скоро будет переопределен статус финансового регулятора. Принципиально это будет ясно в этом году - станет ясно, можно ли в России создать полноценный финансовый регулятор. Могу сказать, что многие страны бывшего соцлагеря - Венгрия, Польша, Словакия, Казахстан - создали полноценные финрегуляторы за два-три года. Мы в течение этого года попробуем понять, готова ли Россия к этому. Если да, то понадобится еще один-два года, чтобы полностью провести изменения в законодательстве и поменять статус.

Другие новости